中国社会科学院研究生院 刘文
党的十八大报告明确指出：加快财税体制改革，是加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式的重要方面。党中央高度重视加强乡镇基层政权建设，多次指出“基层不牢，山动地摇”。乡镇是我国现行五级政权体制的最低一级政权，担负着贯彻落实中央、省、市、县四级政权部署安排工作的重任，需要直接面对广大人民群众的具体诉求，工作极其繁重复杂。因此，按照财权和事权相统一的原则，加快建立完善与乡镇政权相适应的财税保障体制，既是加强乡镇基层政权建设的重要保障，也是要实现2020年全面建成小康社会宏伟目标，摆在各级领导机关面前的重要课题。
一、加强巩固乡镇政权需要加快建立完善乡镇财税保障体制。
从当前情况看，乡镇政权基本上建立完善了党委、人大、政府、政协、武装部五套机构、下设党政办及财税所、司法所、派出所、社保站等“七站八所”，担负着落实工作，维护稳定，发展经济，服务群众等各方面繁重复杂又十分具体的工作任务，可以说是“上面千条线，乡镇一针穿”。其工作职能发挥如何，直接体现党和政府与人民群众的血肉联系，影响党和政府在人民群众中的光辉形象。而从目前的实际情况看，还有许多乡镇是“负债经营”，负债多的高达人均10-20万元，其负面影响不可忽视，完全靠中央财政转移支付和上级财政补助来“消赤减债”和维持正常运行。如不加快现行财税体制改革，就很难从根本上扭转乡镇财税体制保障不力的状况，不可避免影响乡镇政权建设，影响“十八大”提出的到2020年全面建成小康社会这一宏伟目标的实现。
二、乡镇目前财税保障体制与其职能严重不相适应。乡镇政权的地位和作用极其重要，不可替代。但从当前乡镇财税保障体制看，绝大多数乡镇没有与其职能发挥相适应的财税体制保障。从乡镇财政收入看，基本没有从制度上、体制上明确属于乡镇级财政收入的税种、费种，可以说从财税体制设计安排层面讲，基本没有属于乡镇财政一般预算收入的税费收入。从乡镇财政支出看，基本是人员工资津补贴支出，乡镇其他事业发展财政性项目支出，基本上是一事一报告，靠打报告跑市、跑厅甚至跑部争取经费，然后来确定收支。从乡镇财政的管理上看，基本上是“乡财县管”，大多没有设制乡镇一级金库，实行报账制财政管理体制。因此，从目前乡镇财政体制安排的“收、支、管”现状看，可以说基本上是没有制度和体制安排，更谈不上有力体制保障，从某种程度讲是靠中央财政转移支付，靠向省财政打经费报告，靠吃县财政大锅饭过日子，既没有正常的财政收支预算规范科目，也不可能有科学合理的财政收支规划，更是缺乏发展乡镇经济，培植税源的内在动力，极不利于进一步保障促进乡镇政权的建立巩固。而要从根本上解决这些问题，关键要加快建立完善乡镇财税保障体制。
三、加快建立完善乡镇财税保障体制的几点建议。一级政权，建立相应一级财政，财权与事权相适应，这是设计建立财税体制的一条基本原则。1994年实行的中央和地方，以及各级地方政府之间的分税制财税体制，中央、省级财税收支都得到了有力有效保障，市、县级财税收支也基本得到保障，而最基层的乡镇级财税收支，基本上没有体制安排或难以落实制度安排得到保障，主要靠“打报告”、“打游击”、“接漏水”、“博同情”过日子，这就造成乡镇既没有同步享受经济发展的成果，也没有长远发展经济培植财源的内在动力，进而严重影响乡镇直接带领人民群众全面建成小康社会的积极性、能动性、创造性。为此，建议在新一轮财税体制改革中，在制度体制设计上应把加快建立完善乡镇财税保障体制放在更加突出的位置。
1、按照现行政权体制，合理明确界定乡镇政权的事权。中央、省、市部署安排的工作，凡要和人民群众直接联系的，基本都要下传到乡镇具体负责抓落实，由乡镇最直接经常性直面联系人民群众。但也不容忽视的，乡镇普遍感到工作责任越来越大，工作压力越来越大，工作风险越来越大，同时保障完成工作的职权越来越小，财政经费越发相对紧张，呈现出明显的责、权、利不相称，事权和财权不相应的状况。对此，应引起中央、省、省辖市决策层的高度重视，在新一轮机构改革中，对乡镇的工作职责予以进一步明确界定，注意扭转乡镇工作责任任务无限扩大，工作决策权限和财政保障相对缩小的趋势。
2、按照事权和财权相匹配的原则，顶层设计乡镇财税保障体制。在新一轮加快全国性财税体制改革方案中，应确定乡镇建立一级相对完整独立的财税体制。明确各地在财税改革方案中要设定属于乡镇财政一般预算收入的税（费）种；设计能够激励乡镇发展经济，培植税源，重视税费征管，参与中央、地方税（费）收入分成和固定税（费）种收入相结合的乡镇财税收入体制。同时，对乡镇财政支出管理，应侧重制度规范和监督审计，不能片面强调“乡财县管”，由县级政府财政部门越位取代乡镇的财政管理权，已经实行“乡财县管”的，还应适时“简政放权”，使乡镇财政管理权归位。换句话说，就是在新一轮财税体制改革中，中央、省、省辖市级决策层应对乡镇一级财税体制重新进行顶层设计，按照与其事权相匹配，又有利对其具有持久内在激励机制，且具备相对完整独立功能的基本要求，进一步加快建立完善乡镇财政保障体制。
3、按照问责制的工作要求，高位强力加快推进乡镇财税保障体制建设。要真正实质性推进乡镇财税保障体制改革完善，或者说实质促进乡镇责权利的归位，涉及各级地方政府特别是县（市）政府和乡镇政府责、权、利的再调整，靠乡镇政府向其直管上级县（市）政府去争取，确有诸多体制障碍和工作不便，必须得靠中央、省、省辖市、决策层顶层设计，高位强力推进。并将是否按照中央、省、市关于加快乡镇财税保障体制改革完善决策安排和工作要求，真正落实本县（市）乡镇财税保障体制建立完善工作中，列入到对县（市）领导班子考核问责内容，这样才能真正取得加快建立完善乡镇财税保障体制的实质性成果，为进一步巩固乡镇政权建设提供有力可持续的财税保障，从而使乡镇在带领人民群众全面建成小康社会的进程中，更好地发挥不可替代的应有作用。